Representación, federalismo y desigualdad
17/07/2018. Noticias sobre Justicia > Noticias de Argentina
A propósito del fallo García Elorrio, sobre actualización de la representación proporcional en la Cámara de Diputados de la Nación.
Como se sabe, la Cámara de Diputados de la Nación es una de las dos cámaras que forman el Congreso Nacional. Actualmente los Diputados son 257 y representan directamente al pueblo de la Nación –a diferencia de los Senadores, que representan a las Provincias-, con mandatos de cuatro años y son elegidos utilizando el sistema de representación proporcional, en cada distrito. Cada dos años la denominada Cámara Baja renueva la mitad de sus miembros, los cuales pueden ser reelegidos indefinidamente. Los diputados son elegidos de forma directa por el pueblo, dependiendo su número de la cantidad proporcional de habitantes, de cada distrito. A los fines electorales, los distritos son 24, contando las Provincias y la CABA, “todos de un solo Estado”.
En fecha reciente, una decisión judicial, de la Cámara Nacional Electoral, en apelación a un asunto tramitado por el Juez Federal respectivo, hizo lugar al amparo de un ciudadano-elector de Córdoba y requirió al Congreso de la Nación que “extreme los recaudos para ejecutar el mandato constitucional establecido en el artículo 45 de la Constitución Nacional, que obliga ajustar la representación a los datos del censo”. Como se destaca en la sentencia, la actual composición de la Cámara de Diputados de la Nación está basada en los datos poblacionales de un censo realizado hace 38 años (1980), lo cual resulta anacrónico, pues no se actualizó con los censos posteriores. En tal sentido, se señala que el término “fijará” utilizado en la Constitución Nacional indica una concreta obligación de actuar del Congreso, que pesa como un mandato distinto de la obligación genérica de legislar. De allí que corresponde una actualización de la representación según el último censo, realizado en el año 2010 o por lo menos, esperar y atender al Censo a realizarse en el año 2020.
No voy a reiterar aquí las expresiones con que la decisión judicial pretendió graficar la importancia de la Cámara de Diputados (los constituyentes pretendieron que fuese “el mapa político del país” o el “espejo de la Nación”, donde se reflejan todos los matices de la opinión pública, con la variedad heterogénea que la caracteriza), sino destacar que al presente y según lo señalado por ese fallo, está claro que existen importantes problemas de representación en relación a la igualdad del voto –fruto del crecimiento demográfico y la pertinaz mora del Congreso-, pero por sobre todo (esto no advertido por el fallo), existen graves problemas y se proyectan mayores, respecto del Federalismo, fruto del desigual estado de cosas constitucional en materia de peso político relativo de Provincias, que deben ser reexaminados a la luz de la realidad expuesta.
No caben dudas que la falta de actualización o ajuste de la base de representación a los datos del Censo –ya son casi 40 años y casi 4 censos omitidos-, es una omisión inconstitucional y debe ser remediada. Pero atender a nuevos datos ¿mejorará sustancialmente el desbalanceo en la representación por distritos? Podrá actualizarse la legislación, pero ¿una apreciación en el valor del voto de ciudadanos de grandes centros urbanos, mejorará la calidad de la representación y el funcionamiento de la Democracia Constitucional (que incluye el Federalismo) en nuestro País? ¿No perderá acaso aún más el opaco federalismo argentino, al generarse una mayor preeminencia de los Diputados de los grandes centros urbanos del País (por ejemplo Buenos Aires, con 30 diputados más), en su agenda e intereses, por sobre los del resto de los intereses de las demás provincias chicas, a quienes se acusa de estar sobrerrepresentadas?
Creo que el tema puede comenzar a pensarse, si se reflexiona sobre el proyecto constitucional de una representación desigual, pergeñado por los propios intelectuales de la Constitución, hoy definitivamente problemático. Una representación natural e históricamente desigual, hoy agravada.
Recuerda el fallo analizado el pensamiento fundacional de Alberdi, citado por Agustín de Vedia. Dice: “En la división del Congreso Nacional en dos cámaras se ha creído ver el mejor modo de hacer práctico el sistema mixto o compuesto del gobierno federal” (cf. De Vedia, Agustín, Constitución Argentina, Imprenta y Casa Editora de Coni Hermanos, Buenos Aires, 1907, pág. 154). Ya advertía Alberdi, a este respecto, que la ejecución del sistema mixto sería realizable por la división del cuerpo legislativo general en dos cámaras: una destinada a representar a las provincias en su soberanía local y otra que, debiendo su elección al pueblo de toda la República, represente a éste, sin consideración a localidades. En la primera cámara serían iguales las provincias; “en la segunda ser[ían] representadas según el censo de la población, y naturalmente ser[ían] desiguales”. Este doble sistema de representación igual y desigual en las dos cámaras que concurrieran a la sanción de ley, es el medio de satisfacer dos necesidades del modo de ser de nuestro país. Por una parte, reconocer que las provincias son iguales como cuerpos políticos. Pero bajo otro aspecto, cuidando “la necesidad de dar a cada provincia en el Congreso una representación proporcional a su población desigual” (cf. Alberdi, Juan Bautista, “Bases”, Ed. Estrada, Buenos Aires, 1943, pág. 154)”.
Pero es que a años ha de aquel diseño y a pesar de las modificaciones operadas por la reforma de la Constitución en el año 1994, esa desigualdad entre Provincias de mayor población y la de menos, reflejada en su mayor gravitación e importancia económica y política, indudablemente ha derivado en la sentencia de muerte del Federalismo que siempre pende sobre Argentina, a pesar los mil y un intentos en revitalizarlo, dado los paupérrimos resultados por el igual desarrollo relativo y el equilibrio entre Provincias que expresa hoy la Constitución.
Si de una adecuación o actualización, hoy resultaran 30 Diputados más para la Provincia de Buenos Aires, ello indudablemente incidiría en aquel cuadro de situación, dato que no puede desatender el Congreso, la discusión sobre cómo armonizar el artículo 45 de la Constitución con otras normas y objetivos constitucionales, por ejemplo el que expresa el plexo normativo central del Federalismo, que importa el artículo 75 en sus incisos 18 y 19, en su versión de la reforma de 1994. A este respecto la conformación del Senado y su ideal equilibrador, no ha funcionado. Es cierto que, como dice el fallo, "cuanto más exacta sea la relación entre la población de la República y el número de sus diputados, más fielmente se respetará el sabio plan de organización del Poder Legislativo adoptado por la Constitución Argentina”, como una forma de organización de parte del Gobierno Federal. Pero ese diseño constitucional inicial, no ha previsto que la desigual composición demográfica inicial agravaría el problema del desigual desarrollo de los iniciales 13 ranchos pobres de nuestra Federación, hasta hacerse hoy insoportable y casi irreversible.
Es cierto que los diputados deben cuantificarse en proporción a los habitantes de cada distrito, porque ese es el criterio de representatividad que ha fijado la Constitución Histórica. Pero mi preocupación es qué pasará con el Federalismo ante la pérdida del poder representativo de provincias chicas si se aplica ese estricto criterio, frente al incremento de la representación de Provincia como Buenos Aires, con un decisivo peso relativo en la suerte de casi todas las iniciativas relativas al mejoramiento del Federalismo en Argentina (Fondos de asignación específica, coparticipación de impuestos, planes de Obras públicas, Reparaciones históricas, etc.) por intereses contrapuestos precisamente entre las desiguales Provincias.
No es ninguna novedad que al poder político territorial, le sigue el poder de Gobierno. Contemporáneamente la conformación o configuración del resto de los poderes fácticos, entre ellos el económico, que condicionan el Federalismo. Basta atender a un solo dato: cinco provincias argentinas concentran el 85% del Producto Bruto Interno y el 95% de las inversiones. El 65% del total de las exportaciones pertenecen a solo 3 provincias, precisamente las de mayor cantidad de Diputados.
Si esto es así, imagínense el debate y el resultado, reclamando el cumplimiento de la Constitución, por ejemplo en materia de distribución de recursos. Daremos por clausurada la discusión, antes de iniciada, sobre la implementación de criterios objetivos de reparto en materia de fondos públicos (además del equitativo y el solidario) que establece la Constitución, para mejorar los índices de desarrollo, en Provincias atrasadas. En este punto, el mandato Federal –incumplido hasta el presente- es lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional y no como hasta ahora, en sostener el mayor desarrollo en Provincias más grandes y de mayor densidad poblacional.
No estoy seguro que los grandes conglomerados urbanos del país y sus representantes, tengan una real conciencia sobre la necesidad del cambio de este estado de cosas constitucional. Es una necesidad de primer orden y advertirlo es imperioso, frente a este asunto de la actualización de la cantidad de Diputados que reclama el fallo de la Cámara Nacional, que es simplemente exhortativo, declamativo, inejecutable. El debate más profundo debe darlo el mismo Congreso. Como dice un constitucionalista santafesino amigo (Rondina), está es una buena ocasión para comenzar la discusión y cambiar realmente la ecuación del poder territorial en Argentina. Si ello no es así, uno de los nuevos objetivos del federalismo argentino expuesto de manera concreta en la reforma de 1994, seguirá en letra muerta. Consolidando el Unitarismo, con una nueva legión de Diputados porteños.
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